Tata Kelola Penanggulangan Bencana di Jepang: Struktur Kelembagaan, Pembagian Tanggung Jawab, dan Akurasi Zonasi Longsor
Jepang merupakan salah satu negara dengan tingkat risiko bencana tertinggi di dunia. Letaknya di Cincin Api Pasifik (Pacific Ring of Fire) menjadikannya rentan terhadap gempa bumi, tsunami, letusan gunung api, serta tanah longsor akibat curah hujan ekstrem dan topografi pegunungan yang curam. Sejarah panjang kejadian bencana besar—seperti Great East Japan Earthquake dan Great Hanshin Earthquake—telah membentuk sistem tata kelola kebencanaan yang terstruktur, terdesentralisasi namun terkoordinasi kuat antara tingkat lokal dan nasional.
Kerangka hukum utama yang mengatur sistem ini adalah Disaster Countermeasures Basic Act tahun 1961, yang menegaskan bahwa pemerintah memiliki tanggung jawab utama dalam pelaksanaan langkah-langkah penanggulangan bencana. Sistem ini dibangun atas prinsip subsidiaritas: bencana ditangani pada tingkat pemerintahan terdekat yang mampu merespons secara efektif, dan eskalasi dilakukan sesuai skala serta kompleksitas kejadian.
Tulisan ini membahas secara komprehensif struktur pembagian tanggung jawab penanggulangan bencana di Jepang berdasarkan skala kejadian, peran pemerintah prefektur dan kementerian pusat, mekanisme outsourcing teknis, serta sistem zonasi longsor (zona kuning dan merah) beserta isu akurasi dan pengembangan metodologinya.
Kerangka Hukum dan Kelembagaan Nasional
Sistem manajemen bencana Jepang berlandaskan Disaster Countermeasures Basic Act (1961), yang disusun sebagai respons terhadap topan besar pada akhir 1950-an. Undang-undang ini membentuk struktur koordinasi nasional yang dipimpin oleh Perdana Menteri melalui Central Disaster Management Council. Badan ini mengoordinasikan kebijakan lintas kementerian dan menetapkan rencana dasar penanggulangan bencana nasional.
Di tingkat pusat, beberapa kementerian memiliki tanggung jawab sektoral. Salah satu yang paling krusial adalah Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism (MLIT), yang bertanggung jawab atas infrastruktur, pengelolaan sungai, pengendalian longsor, perlindungan pantai, dan sistem transportasi. MLIT memainkan peran sentral dalam bencana berskala besar yang memerlukan koordinasi lintas wilayah dan mobilisasi sumber daya nasional.
Selain MLIT, Badan Meteorologi Jepang, Japan Self-Defense Forces, serta Badan Manajemen Kebakaran dan Bencana juga memiliki fungsi operasional spesifik. Namun prinsip dasar tetap sama: pemerintah pusat berfungsi sebagai koordinator dan pendukung ketika kapasitas lokal dan prefektur terlampaui.
Pembagian Tanggung Jawab Berdasarkan Skala Bencana
Salah satu kekuatan sistem Jepang adalah pembagian tanggung jawab yang jelas berdasarkan skala kejadian:
1. Bencana Skala Kecil: Tanggung Jawab Pemerintah Kota/Kabupaten
Untuk bencana berskala kecil—misalnya longsor lokal akibat hujan intensitas tinggi atau banjir skala terbatas—pemerintah municipality (kota/kabupaten) menjadi garda terdepan. Mereka bertanggung jawab atas:
Evakuasi penduduk
Penyediaan tempat pengungsian
Distribusi logistik darurat
Komunikasi risiko kepada warga
Pemerintah lokal memiliki disaster management plan tersendiri yang disesuaikan dengan karakteristik geografis setempat. Sistem ini memperkuat respons cepat (rapid response) karena otoritas lokal paling memahami kondisi sosial dan spasial wilayahnya.
2. Bencana Skala Menengah: Tanggung Jawab Pemerintah Prefektur
Jika dampak melampaui kapasitas municipality, maka pemerintah prefektur mengambil peran utama. Jepang memiliki 47 prefektur, masing-masing memiliki kewenangan administratif setingkat provinsi.
Prefektur bertanggung jawab atas:
Koordinasi antar-municipality
Mobilisasi sumber daya lintas kota
Pengelolaan anggaran darurat tingkat regional
Penetapan kebijakan teknis sementara
Dalam konteks longsor dan erosi lereng, prefektur menjadi penanggung jawab utama perencanaan dan implementasi proyek mitigasi struktural seperti dinding penahan tanah, drainase lereng, dan sistem sabo (pengendalian sedimentasi).
3. Bencana Skala Nasional: Koordinasi oleh Kementerian Pusat
Untuk bencana berskala nasional—seperti gempa bumi besar, tsunami, atau hujan ekstrem yang memengaruhi banyak prefektur—pemerintah pusat melalui MLIT dan kementerian terkait mengambil peran koordinatif.
Dalam situasi seperti Great East Japan Earthquake, koordinasi nasional mencakup:
Pengerahan pasukan pertahanan diri
Alokasi dana rekonstruksi nasional
Penetapan zona rekonstruksi khusus
Penyusunan standar teknis baru
Namun, penting dicatat bahwa meskipun koordinasi berada di tingkat pusat, implementasi operasional tetap dilakukan oleh prefektur dan municipality dengan dukungan nasional.
Mekanisme Outsourcing dan Konsultan Teknis
Dalam pelaksanaan teknis, pemerintah Jepang sering menunjuk konsultan teknis melalui mekanisme outsourcing. Model ini dikenal sebagai public-private technical collaboration.
Konsultan swasta ditunjuk untuk:
Melakukan investigasi geoteknik
Survei topografi dan LiDAR
Analisis stabilitas lereng
Perancangan struktur pengendalian longsor
Studi dampak lingkungan
Meski demikian, pengambilan keputusan tetap berada di tangan pemerintah. Prefektur menentukan prioritas proyek, menetapkan standar keselamatan, dan menyetujui desain akhir. Untuk proyek berskala nasional, keputusan strategis berada pada kementerian pusat.
Model ini memberikan fleksibilitas teknis dan memungkinkan pemerintah mengakses keahlian tinggi tanpa memperluas birokrasi permanen.
Sistem Zonasi Longsor: Zona Kuning dan Zona Merah
Salah satu aspek penting dalam manajemen risiko bencana di Jepang adalah sistem zonasi longsor berdasarkan tingkat bahaya.
Zonasi ini diatur melalui Landslide Prevention Act dan Sediment Disaster Countermeasures Act. Wilayah rawan diklasifikasikan menjadi:
Zona Kuning (Warning Zone)
Area dengan potensi bahaya longsor yang signifikan, namun risiko terhadap kehidupan manusia dinilai moderat.Zona Merah (Special Warning Zone)
Area dengan risiko tinggi terhadap keselamatan jiwa, di mana pembatasan pembangunan dan kewajiban mitigasi ketat diterapkan.
Pemerintah melakukan pemetaan berbasis:
Kemiringan lereng
Jenis tanah dan batuan
Pola curah hujan historis
Riwayat longsor
Analisis hidrologi
Hasil pemetaan diumumkan secara publik untuk meningkatkan kesadaran masyarakat.
Tingkat Akurasi dan Tantangan False Negative
Data menunjukkan bahwa sekitar 90% kejadian longsor aktual terjadi di dalam zona yang telah dipetakan (zona kuning dan merah). Artinya, sekitar 10% kejadian terjadi di luar zona tersebut.
Kejadian di luar zona disebut sebagai false negative—area yang secara historis tidak dipetakan sebagai berisiko tinggi namun mengalami longsor.
Beberapa penyebab false negative antara lain:
Perubahan penggunaan lahan
Intensitas hujan ekstrem yang melampaui data historis
Perubahan iklim
Gempa bumi yang memicu instabilitas baru
Untuk mengurangi kesalahan ini, Jepang secara berkala memperbarui metodologi analisis dengan:
Pemanfaatan teknologi GIS dan LiDAR
Integrasi data curah hujan real-time
Model numerik stabilitas lereng
Machine learning untuk prediksi spasial
Pembaruan dilakukan secara sistematis oleh prefektur dengan panduan teknis nasional dari MLIT.
Integrasi Mitigasi Struktural dan Non-Struktural
Jepang tidak hanya mengandalkan zonasi, tetapi juga mengintegrasikan:
Mitigasi struktural:
Dinding penahan tanah
Sistem sabo dam
Perkuatan lereng
Drainase bawah permukaan
Mitigasi non-struktural:
Sistem peringatan dini
Edukasi masyarakat
Simulasi evakuasi rutin
Pembatasan tata ruang
Pendekatan ini bersifat komprehensif dan berlapis (multi-layered defense system).
Evaluasi Sistem dan Pembelajaran Berkelanjutan
Sistem Jepang menunjukkan beberapa kekuatan utama:
Pembagian tanggung jawab yang jelas
Koordinasi vertikal yang kuat
Integrasi ilmu teknik dan kebijakan publik
Transparansi informasi risiko
Namun tantangan tetap ada, terutama dalam menghadapi perubahan iklim yang meningkatkan intensitas hujan ekstrem. Peristiwa hujan besar di Jepang bagian barat tahun 2018 menjadi contoh penting bagaimana kejadian luar biasa dapat melampaui asumsi historis.
Kesimpulan
Model tata kelola penanggulangan bencana Jepang menunjukkan struktur yang sistematis dan berbasis hukum yang kuat. Pembagian tanggung jawab berdasarkan skala kejadian memungkinkan respons yang adaptif dan efisien.
Municipality menangani bencana kecil, prefektur mengoordinasikan bencana menengah, dan kementerian pusat—terutama MLIT—memimpin koordinasi pada skala nasional. Meskipun pekerjaan teknis sering dialihdayakan kepada konsultan profesional, pengambilan keputusan tetap berada di tangan pemerintah.
Dalam konteks zonasi longsor, sistem zona kuning dan merah telah mencakup sekitar 90% kejadian aktual. Namun pemerintah terus menyempurnakan metodologi untuk mengurangi 10% kesalahan pemetaan yang masih terjadi.
Pendekatan Jepang memperlihatkan bahwa manajemen risiko bencana yang efektif memerlukan kombinasi tata kelola yang jelas, inovasi teknis berkelanjutan, dan komitmen jangka panjang terhadap keselamatan publik.
Referensi (Harvard Style)
Cabinet Office of Japan (2015) Disaster Management in Japan. Tokyo: Government of Japan.
Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism (MLIT) (2020) Sediment Disaster Prevention in Japan. Tokyo: MLIT.
Shaw, R. and Takeuchi, Y. (2012) ‘East Japan Earthquake and Tsunami: Evacuation, Communication, Education and Volunteerism’, International Journal of Disaster Risk Reduction, 2, pp. 1–8.
Yamori, K. (2014) ‘Disaster Risk Reduction in Japan’, Journal of Disaster Research, 9(3), pp. 322–330.
Nakagawa, Y. and Shaw, R. (2004) ‘Social Capital: A Missing Link to Disaster Recovery’, International Journal of Mass Emergencies and Disasters, 22(1), pp. 5–34.
Mimura, N. et al. (2011) ‘Damage from the Great East Japan Earthquake and Tsunami’, Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, 16(7), pp. 803–818.
MLIT (2018) Annual Report on Land, Infrastructure and Transport in Japan. Tokyo: MLIT.
UNDRR (2019) Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction. Geneva: United Nations.
Comments
Post a Comment